摘    要：　在中国, 基层协商民主被赋予重要的政治地位。然而, 实证研究显示, 基层协商民主的实践情况并不良好, 在存在结构性执行困境的情况下, 探索更多可行的实践路径尤为必要。公共价值管理作为一种新公共管理范式, 以生产和创造公共价值为公共部门的使命和宗旨, 对基层协商民主的实现具有启发和借鉴意义。基层协商民主具有体系性的公共价值, 公共价值管理的目的是促使政府生产与实现这些公共价值。把基层协商民主纳入公共价值管理体系, 通过公共价值管理的方式促进基层协商民主的实现, 可能是一条值得探索的实践路径, 有助于基层协商民主的贯彻和执行。

　　关键词：　公共价值管理; 基层协商民主; 实践路径; 地方政府;
 

　　继中共十八届三中全会对中国社会主义协商民主体系做出全面阐述并要求广泛多层制度化发展, 以及2015年《关于加强社会主义协商民主建设的意见》与《关于加强城乡社区协商的意见》两个政策文件颁布之后, 基层协商民主得以在全国扩散。但实证研究显示, 基层协商民主的实践情况并不良好, 因而, 在存在结构性执行困境的情况下, 寻找更多有益的实践路径不失为一个明智的选择。公共价值管理就是这样一种路径。所谓公共价值管理的路径, 是指把基层协商民主的各种政治社会价值纳入公共价值管理, 通过公共价值管理的方式促使基层协商民主的实现。因此, 公共价值管理的路径也是一种管理的路径。与基层协商民主的通常实践不同, 公共价值管理采用向后筹划的逻辑, 简言之, 就是从基层协商民主所要实现的政治社会价值开始, 来筹划实现基层协商民主所需要的各种策略, 然后围绕这些策略来组织政府的各种管理行为。因此, 向后筹划也可以理解为一种倒推法。而基层协商民主的通常实践则是一种向前筹划, 即通过政策执行以层层推进基层协商民主的贯彻落实, 核心在于执行方案的设计与实施。公共价值管理直接以基层协商民主的政治社会价值为管理对象, 以价值管理优化基层协商民主的实践, 对于基层协商民主良好执行体系的建立也是有益的。

　　1、 公共价值管理及其对基层协商民主实践的启发

　　公共价值管理滥觞于1990年代中期, 是以生产公共价值为宗旨的一个新型公共管理范式, 是对传统公共行政与新公共管理进行反思、批判和超越的产物[1]。人们对公共价值的关注是公共管理思想和实践持续发展的一部分, 代表了人们对公共管理活动内容与本质的最新思考。公共价值管理萌发于马克·穆尔关于公共部门战略管理的思考。他认为, 与企业不同, 公共管理与管理者的任务与作用是创造公共价值 (1) 。但是, 对于何谓公共价值, 穆尔并没有给出一个清晰的界定。后来有学者指出, 公共价值是一个包含了公共服务的效率与有效性、社会和政治的预期以及公共服务过程中的公平、正义与民主治理等诸多规范性目标的复合体[]。在一般意义上, 公共价值来源于公民的期望, 是由集体协商确定的, 因此对于公共部门来说, 首要的任务就是确定这些价值, 把它们作为组织的使命和目标。

　　穆尔的新观念激发了人们对公共价值的兴趣与研究, 公共价值的含义也日趋丰富。总体来看, 有两种研究路径非常重要。一个是由穆尔和他的同事所发展的以创造公共价值为中心的管理路径, 另一个是巴里·波泽曼 (Barry Bozeman) 与其同事发展的强调政策与社会关注的公共价值网络分析路径[2]5。在前一个路径中, 为了创造公共价值, 穆尔发展了一个“战略管理三角模型”, 该模型由三个要素组成: (1) 用公共价值表达的组织的总体使命与目标; (2) 社会支持与政治授权; (3) 为实现目标的组织安排与运作。穆尔认为, 这三个因素必须紧密结合起来, 这样才能使组织按照公众的要求生产与创造公共价值[]。在后来的研究中, 为了使理论与民主过程紧密结合以更具操作性, 穆尔发展了一个会计系统对公共价值进行计量和评估[4]。

　　与穆尔的管理取向不同, 波泽曼关注政策与社会层面的公共价值及其实现问题。在2002年, 波泽曼与托本·乔根森 (Torben Beck J?rgensen) 共同提出了一些基本的公共价值, 包括政治责任、法治国家、平等对待、政权稳定、利益均衡、组织透明、专业标准、利他主义、就业安全、社会凝聚、地方自治、公民参与和用户导向等, 他们认为在公共服务的提供中, 这些价值应该考虑其中[5]。后来, 波泽曼又归纳了公共价值的三个基本方面: (1) 公民应该 (或者不应该) 享有的权利、利益和特权; (2) 公民对社会和国家的义务; (3) 政府与政策的原则与基础[6]。波泽曼强调公共价值的失灵问题, 并以是否失灵作为衡量公共服务效果的标准[7], 他还发展了一个“公共价值筹划程序”作为评价工具以确定公共价值创造的性质与程度。

　　实践者和学者的持续关注使公共价值管理的出现被视为公共管理的范式变迁, 这一新范式也被称为“下一阶段的公共管理”[8]。杰瑞·斯托克 (Gerry Stoker) 较早构造了公共价值管理范式的概念特征, 指出公共价值管理以实现公共价值作为核心目标, 公共价值是官员与利益相关者审慎协商的结果, 对于公共价值管理范式而言, 在公共利益、公共服务的精神、管理者的作用以及民主过程的贡献的理解上都不同于传统的公共行政和新公共管理[9]。在斯托克的概括中, 我们可以看到公共价值管理的两大基本范式要素。一是强调集体协商。不论是穆尔还是波泽曼, 集体协商都是公共部门和社会公众共同发现和确立公共价值的环节和过程, 尤其在一个价值多元的社会, 集体协商是不可或缺的价值发现方式。二是强调公共价值生产与提供的网络化途径。这与当前公共治理的多主体化是相匹配的, 要注意公共价值实现过程中的多种伙伴关系, 公共价值的实现更多地依赖于伙伴合作。对此, 凯利 (G.Kelly) 和穆尔斯 (S.Muers) 区分了公共价值管理与传统公共行政、新公共管理的区别[10]。他们的区分有助于我们理解这一范式, 见表1。

　　表1 公共价值管理与其他管理范式的区别

　　资料来源:Kelly, G., &Muers, S. (2002) .Creating public value:An analytical framework for public service reform.London:Cabinet Office Strategy Unit.

　　表1 公共价值管理与其他管理范式的区别

　　资料来源:Kelly, G., &Muers, S. (2002) .Creating public value:An analytical framework for public service reform.London:Cabinet Office Strategy Unit.

　　从表中可见, 与传统公共行政以及新公共管理的效率取向相比, 公共价值管理是以生产公众关心的公共价值为中心的, 而这一目标的实现要依赖于一个公共价值生产与输送的网络。因此, 公共价值的发现与共享、公共价值的生产与输送以及整个网络体系的维护是公共价值管理的基本任务, 这与穆尔战略三角的内容大体上是一致的。这说明, 公共价值管理范式的最大意义在于把公共价值重新带回到公共管理的中心, 指出公共部门的使命是为社会生产和创造公共价值, 这是公共管理的本质。但它又不排斥传统公共行政与新公共管理的方式方法, 而是把它们统筹在公共价值的生产与输送网络之下, 因此公共价值管理又是一个整合式的公共管理范式。

　　这也说明, 公共价值管理对协商民主的基层实践具有启发意义。不论作为何种国家治理的设计, 基层协商民主作为我国推行的一个重要举措, 有其丰富的政治社会价值 (如下所述) , 这些价值也是基层协商民主的公共价值。这些价值是国家和社会的共同需要, 实现这些价值是我们党和政府的责任。因此, 我们可以借鉴公共价值管理的方式, 构建基层协商民主的公共价值管理体系, 通过价值的实现促使基层协商民主的实现, 这也构成了基层协商民主的一条实践路径。对于基层协商民主的公共价值管理来说, 保持一个完整的基层协商民主政治社会价值输送与生产的政府网络是最重要的问题。因而, 维护基层协商民主政治社会价值传递的完整性以及让地方政府去切实地提供这些政治社会价值, 就构成了基层协商民主公共价值管理的主要内容。

　　2、 基层协商民主的公共价值分析

　　探索基层协商民主的公共价值管理, 需要从分析基层协商民主的政治社会价值开始。在中国的实践语境下, 根据中国共产党的权威文件, 基层协商民主具有如下政治社会价值:

　　第一, 基层协商民主是重要的基层民主形式。这一政治社会价值是由中国的协商民主体系所赋予的。十八大报告提出, 社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。在十八届三中全会上, 这一论断被继续推进和发展。十八届三中全会提出, 协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。由此可见, 协商民主不仅是我国的重要民主形式, 而且也是中国民主的特有形式和独特优势, 这是我国社会主义协商民主特有的民主价值。当然, 这些认知是在中国共产党的执政实践中逐步深化形成的。2006年2月, 中共中央在《关于加强人民政协工作意见》中提出, “人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商, 尽可能就共同性问题取得一致意见, 是我国社会主义民主的两种重要形式”。2007年11月, 国务院新闻办公室发布了《中国的政党制度》白皮书, 明确提出“选举民主与协商民主相结合, 是中国社会主义民主的一大特点”。这是中国民主形式构成的明确表达, 协商民主以一种民主形式与选举民主并列而得到了高度的政治肯定。有了这些认知基础, 十八大及十八届三中全会关于协商民主的政治定位就水到渠成。由此可见, 把协商民主当作一个重要的民主形式是建立在中国共产党的执政实践基础之上的, 是中国共产党主动选择的结果, 是一种内生的需要。

　　作为我国协商民主体系的构成部分, 基层协商民主是我国基层民主的一种重要形式, 具有重要的政治地位。基层协商民主, 根据《关于加强社会主义协商民主建设的意见》, 主要由乡镇和街道的协商民主、行政村和社区的协商民主以及企事业单位的协商民主组成。另外, 根据该《意见》的规定, 社会组织协商也是基层协商民主的一个组成部分, 是需要探索的一种基层协商民主形式。基层协商民主是一种民主形式, 这是基层协商民主的民主价值定位。一方面, 这种民主形式是中国特有的, 也是区别于西式民主的优势所在;另一方面, 基层协商民主为群众有序政治参与和实现人民当家作主提供了重要的途径和通道。基层协商民主的民主价值也是治理意义上的, 协商民主在基层治理中的应用形成了一个新型的治理方式———协商治理。所谓协商治理, “是指在公共事务的治理中, 公民经特定的协商程序, 通过自由平等的对话、讨论、辩论以及听取相关的背景知识等话语交往方式进行更具理性的公民参与进而在公共决策中发挥重要作用的治理方式”[11]。通过基层协商民主, 群众可以有效影响公共决策, 在协商共识的基础之上实现公共利益。

　　第二, 基层协商民主是党的群众路线在基层治理中的重要体现。十八届三中全会提出, 协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现, 基层协商民主是基层治理中的协商民主, 与基层群众联系紧密, 是群众路线典型而又真实的体现。群众路线是中国共产党在长期的革命斗争与国家建设中创造、积淀与锤炼下来的优良工作路线与政治路线。毛泽东在《关于领导方法的若干问题》一文中指出:“在我党的一切实际工作中, 凡属正确的领导, 必须是从群众中来, 到群众中去。这就是说, 将群众的意见集中起来, 又到群众中去做宣传解释, 化为群众的意见, 使群众坚持下去, 见之于行动, 并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来, 再到群众中坚持下去。”[12]8991945年, 群众路线在中共七大被写入党章。1981年6月, 中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》把群众路线确立为毛泽东思想的“三个灵魂”之一, 并把群众路线的内容阐发为“一切为了群众, 一切依靠群众, 从群众中来, 到群众中去”[], 标志着群众路线的内涵与表达最终得以完成。

　　基层协商民主是群众路线实践形式的最新发展。首先, 基层协商民主和群众路线在宗旨上是一致的, 都是为了更好地为人民服务, 更好地实现人民的利益。但是在实践形式上, 基层协商民主与群众路线的传统要求相比发生了重大的变化。从《关于领导方法的若干问题》与《关于建国以来党的若干历史问题的决议》来看, 群众路线是中国共产党的工作方法, 是对领导干部提出的要求, 是以领导干部为中心的, 要求他们通过群众路线更好地决策, 更好地服务群众。由此可以看出, 长期以来, 群众路线一直是以党和政府及其领导干部为中心的一种获取社会意见的工作路线, 是为民执政的一项保证。而对于基层协商民主来说, 群众路线是以人民群众为主体和中心的, 是群众路线的另一种实践方式。与群众路线的传统实践不同, 基层协商民主不仅是一种民意获取的方式, 而且群众也是决策的直接参与者以及决策的直接受益者, 这里面体现的是以群众的参与为基础的民主治理观念。在相互关系上, 群众路线的传统形式是以干部为中心的, 而基层协商民主则体现了以群众为中心。比如, 根据温岭市泽国镇2013年制定的《泽国镇参与式预算民主恳谈工作规程》 (1) , 恳谈代表由三部分人员组成, 第一部分为新选民代表, 由符合条件的选民按1‰比例随机抽取组成;第二部分为老选民代表, 由上一届恳谈代表按30%比例随机抽取组成;第三部分为“地方精英”代表, 由泽国镇预算审查监督参与库和人才库随机抽取100名组成。由此可见, 基层协商民主是以群众为中心的群众路线, 使群众路线回归群众的主体地位。

　　第三, 基层协商民主是中国共产党的新型领导方式。这是由中共十九大做出的关于基层协商民主政治定位的最新发展。十九大报告提出:“协商民主是实现党的领导的重要方式, 是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”那么, 协商民主作为一种新型领导方式, 又新在何处呢?十九大报告说得非常明确, “有事好商量, 众人的事情由众人商量, 是人民民主的真谛”。让群众商量, 或者协商, 也是一种领导方式。基层协商民主作为协商民主的组成部分, 关涉基层社会的“众人之事”, 最贴近“有事好商量, 众人的事情由众人商量”的要求。可见, 基层协商民主不仅是群众参与公共治理的途径, 也是党领导群众的一种新型方式。因而十九大的阐述具有非常重要的创新意义。一方面, 这一阐述把人们从基层协商民主惯常性的民主思维中拉离出来进入党领导方式的构想之中, 是一个“格式塔转换”。另一方面, “让众人负责”与“领导负责”也具有大的差异, 也是一个“格式塔转换”。因此, 把基层协商民主视为一种领导方式的确是中国共产党关于协商民主功能认知的新发展, 也是中国共产党关于领导方式与时俱进思考的产物。长期以来, 中国共产党在对人民群众的领导上通常采取两种方式:“一种是直接领导, 即按照党的群众路线的要求, 深入群众、说服教育群众、宣传动员和带领群众跟党走, 完成党的任务;二是间接领导, 即通过对群众团体的领导来实现对人民群众的领导。”[14]这两种方式都是自上而下的领导, 本质上都是“带领群众跟党走”, 是一种“领导”式的领导。而基层协商民主则是一种“组织”式的领导, 在这种方式中, 中国共产党不是“带领大家跟着走”, 而是在保证基本原则的前提下, 把群众组织起来让群众自己寻找公共事务的解决之道, 让群众决定“如何走”。党的职能是为群众的民主管理提供组织服务和空间服务以及制度保障, 因此, 这种领导方式也是一种“服务”型的领导方式。

　　这种领导方式的创新有其时代合理性。在新时代, 经过数十年的经济社会转型, 国家与社会相对分离, 社会内部普遍分化, 人们的利益观念、价值观念日趋多元化, 社会不再能够被简单代表[15], 在这种趋势下, 转变领导方式, 让群众自我选择众人之事的解决之道就成为时代所需。作为一种领导方式, 基层协商民主不仅有助于公共问题的解决, 而且也会带来执政方式的变革, 实现基层的协商治理。在中国共产党的领导地位上, 基层协商民主不仅不会弱化党的领导, 反而会加强党的领导, 避免干群矛盾, 促进政府与社会的和谐, 提高党领导的权威性, 强化党执政的合法性。同时也说明, 在新时代, 中国共产党越发重视和尊重基层群众的公民主体性, 为基层协商民主的民主价值实现提供了组织保障。

　　第四, 基层协商民主是人们美好生活的需要, 也是满足人民群众美好生活的重要方式。十九大报告提出, 中国特色社会主义进入新时代, “我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”, 人民的美好生活需要“不仅对物质文化生活提出了更高要求, 而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。这表明, 经过40年经济社会的快速发展, 人们的生活总体上已经超越了物质需求的束缚, 民主、法治等权利性需求正在成为生活需要的组成部分。基层协商民主作为基层民主的一种形式, 与中国协商民主体系的其他部分相比, 与人们的生活结合得更为紧密, 因此构成了人们生活的直接需要。

　　基层协商民主对于人们美好生活的价值是双重的, 它不仅是生活本身的需要, 而且也是人们实现美好生活的重要途径, 直接影响了人们的获得感与生活的幸福感、满意度。就后者而论, 基层协商民主的功能性价值在于它为民主需求以及美好生活的实现提供了外部条件与制度保障。从人民群众的个体角度出发, 在微观层次上, 基层协商民主为人们的民主参与以及影响公共决策提供了程序通道, 这是其“程序性价值”。同时, 人们可以通过基层协商民主影响公共决策以实现利益分配中的公平和正义, 为自己进行利益诉求的表达, 这是其“实体性价值”。在另一个角度上, 基层协商民主为社会个体提供了微观的权威分配机制, 以至于他们能够在基层事务的治理中体验民主、公平与正义。对于社会个体来说, 微观的权威分配机制关系到他们利益的实现与生活的状态, 直接影响他们的参与感受, 也直接影响他们对社会是否美好以及政府是否良善的整体认知。因此, 基层协商民主不仅事关美好生活的实现, 也关系到基层社会的稳定和有序。

　　综观之, 基层协商民主作为中国协商民主的一个组成部分, 其政治社会价值是多维度的, 构成了一个公共价值体系。这些价值也是党、政府与社会对基层协商民主所寄予的期望, 希望它能够发挥的政治与社会功能。因此, 我们需要走出基层协商民主的单一民主价值观而树立一个价值体系观。在这些价值中, 民主形式、群众路线与领导方式是关涉国家治理的功能性价值, 美好生活的需要主要关涉人的发展与全面实现的实体性价值。这些价值既可单独成立又相互联系, 在不同方向上指引基层协商民主的实践。

　　3、 基层协商民主公共价值的实践与认知状况

　　民主形式、群众路线、党的领导方式与美好生活的需要是党中央根据人民群众与国家治理的需要所规定的基层协商民主的政治社会价值, 在十八大以来的报告和决议里进行了明确的阐述, 并通过中央的权威文件要求实施。而且, 推进包含基层协商民主在内的协商民主广泛、多层与制度化发展也被写入2017年修订的《中国共产党章程》。这充分说明了党中央对基层协商民主的需要与高度重视。但根据目前的实践情况, 党中央的要求并没有得到很好的落实。

　　根据一些实地调查, 地方党委政府并不十分重视基层协商民主的工作。比如在安徽, 在360名县乡干部的问卷调查中, 只有不到11%的受访者认为党政领导班子重视基层协商民主工作;在基层协商民主作用的发挥上, 只有8.05%的受访者认为发挥了重要的作用, 超过一半以上认为不起重要作用或者根本不起作用[16]。即便在基层协商民主实践相对领先的浙江省, 出于“没有政绩不愿搞”“政治风险不敢搞”“制度瓶颈不易搞”“发展受影响不能搞”等诸多原因, 基层协商民主难以得到县乡政府的重视与真实采纳, 也会出现“人走政息”的局面[17]。在更大范围内, 根据12个省2 223名地方干部的问卷调查发现, 经常开展协商活动的不到一半, 对基层协商民主感到满意的比例大概只有三成[18];基于同样的调查, 协商民主经常被基层政府领导所忽视[19]。

　　对基层协商民主的漠视与地方党政干部不能充分认知与重视基层协商民主的政治社会价值紧密相关。实证研究表明, 地方政府在面对基层协商民主时主要采取工具化取向, 忽略甚至排斥了基层协商民主广泛的政治社会价值。吴晓林与谢伊云通过12个省份814名地方政府官员协商民主意识的问卷调查发现, 他们对协商民主“维稳”的工具价值偏好明显, 对其民主价值则认识不足, 偏好协商民主的工具属性, 对协商民主的价值属性理解不足[20]。在何包钢的威权协商理论中, 工具化取向也是开展基层协商民主的主要动机[21]。而在中国基层协商民主的发生与发展逻辑上, 把协商民主视作一种治理工具一直是主要的认知驱动, 有人把协商民主视为一种民主工具[22]、一种治理技术[23], 也有人把协商民主视作一种民意技术[24]。

　　地方党委政府的工具化取向严重制约了基层协商民主的实践。工具化取向是政府行为中的策略性取向与机会主义取向, 只看到了基层协商民主在解决特定问题时的作用而不愿推动其更广泛的政治社会价值的实现, 因而出现了以党政领导的意志为转移, “想协商就协商、不想协商就不协商”“需要时协商、不需要时不协商”的状况。虽然工具化取向在特定问题的解决上是有效的, 但如果地方政府只是把基层协商民主看作一个可资利用的工具而不去实现其更广泛的政治社会价值, 基层协商民主就很难得到制度化发展的持续动力, 而那些所谓先进地区的零散经验除了用作宣传报道的素材和学术研究的个案, 对于提高全国的基层协商民主实践水平没有太多的实际意义。在工具化取向之下, 基层协商民主是非必须的, 对于一些地方政府来说甚至是上级政府强加的, 因此其实践也是非连续性的。

　　地方官员对基层协商民主政治社会价值的认知阙如和他们可能缺乏民主意识是分不开的。民主价值是基层协商民主政治社会价值的轴心, 而当地方官员缺乏民主意识时, 基层协商民主的民主价值就无以依附。肖唐镖和王艳军基于1 456名地方干部的问卷分析发现, 多数干部所理解的民主既不是程序性的选举民主, 也不是公民参与的直接民主, 而是一种“作风民主”和“民本民主”, 也即让普通社会成员发表意见, 而决策权却集中于政府精英[25]。“民本民主”观也是一种“为民做主”观, 是一种似是而非的民主观。这一发现与何俊志在地方官员协商民主观调查中的发现类似。他发现, 把民主理解为“为民做主”的官员达到32.4%[26], 而如果剔除非党政机关的干部 (比如群团、企事业单位等) , 这一比例要高达60%以上。这些调查相互印证了地方官员缺乏民主意识的状况, 也揭示了基层协商民主的民主价值认知缺位的原因, 解释了基层协商民主实践遭遇困境的主要原因。而梁军峰2014年到2015年对某省1 216名乡镇党委书记的问卷调查则进一步揭示了民主意识缺乏的严重程度, 对于全国情况也具有参考价值。他发现, 民主没有成为大多数基层领导干部的政治共识, 73.5%的乡镇党委书记认为“农民文化素质低, 不适合搞民主”[27]。在这样的民主认知之下, 也就不难理解基层协商民主的实践处境了。此外, 一些体制性因素也阻碍了基层协商民主政治社会价值的实现。有人发现, 由于城市基层治理中的权责不符, 协商机制受到了排斥[28]。

　　因此, 必须把基层协商民主的政治社会价值取向置于工具化取向之上, 只有这样, 才能产生发展基层协商民主的内源性动力, 才能使基层协商民主得到制度化的发展。在政治社会价值取向之下, 发展基层协商民主是基于特定的社会正当性认知和社会的内在需要, 其发展动力是内生的, 基层协商民主能得到真正有效的落实。

　　4、 构建基层协商民主的公共价值管理体系

　　地方政府基层协商民主实践的不充分, 对其政治社会价值的认知不足, 与党中央的高度重视形成了鲜明对比, 也与党中央对基层协商民主的高度政治定位形成了强烈反差。同时, 地方官员民主意识的普遍提高也不是短期内一蹴而就的。这就强化了对基层协商民主进行公共价值管理的需要。根据穆尔的战略三角模型, 在基层协商民主的公共价值管理中, 寻找与确立基层协商民主的政治社会价值、寻找社会支持与政治授权、为实现目标的组织安排与运作是管理者的三大战略要素, 这三大要素可以分别称为要素1、要素2和要素3。我们发现, 党中央已经具备了要素1, 即已经发现和确立了基层协商民主的政治社会价值;在要素2上也是具足的, 即在实现基层协商民主政治社会价值的支持上是充分的;但在要素3上需要顶层设计并依赖地方政府的执行;地方政府在要素1上是不具足的, 在要素2上是“外部给定”的, 要素3要高度依赖于要素1 (如表2所示) 。

　　表2 基层协商民主公共价值管理战略要素的央地比较

　　对基层协商民主进行公共价值管理首先是党中央的需要, 保证基层协商民主政治社会价值的实现是党中央的首要目的。对于党中央来说, 因为要素1和要素2都已经满足, 要素3才是行动的关键。在地方政府对基层协商民主政治社会价值认知不具足的情况下, 如何使基层协商民主的政治社会价值在地方政府中得到传播并予以实现, 是党中央进行公共价值管理顶层设计的主要目标, 也是党中央在要素3上进行管理的主要内容, 其目的是使地方政府能够满足要素1的要求。也即, 即便地方政府不重视基层协商民主的政治社会价值, 中央政府也要使其重视这些价值并实现它们。因此, 在本质上, 此公共价值管理是党中央或中央政府自上而下的对地方政府的规范和约束, 公共价值管理的绝对主体是党中央或中央政府, 地方政府是接受者。这样一来, 就建立了生产和创造基层协商民主公共价值的一个完整的政府网络。围绕要素3, 基层协商民主的公共价值管理体系主要包括如下内容:

　　第一, 基层协商民主的公共价值传递体系。该体系是为了保持基层协商民主的政治社会价值链条自上而下的完整性, 避免发生价值链条在某一政府层级的中断或者衰减, 保证基层协商民主政治社会价值得以自上而下的传输与实现。张敏和韩志明基于2014—2016年31个省级政府88份年度政府工作报告以及134份党委全委会决议、公报的文本分析发现, 在省级政府的各项政策议题中, 与协商民主相关的政府协商、基层协商与政协协商均没有得到较多的关注, 注意力分配排名处于后几位[29]。省级政府的政府工作报告通常由三部分组成, 一是对往年工作的回顾与总结, 二是对本年度以及未来工作的部署 (本年度居多) , 三是号召与展望。这说明, 在实际行动上, 协商民主没有得到省级政府 (包括党委) 的普遍重视, 与党中央的高度重视相比, 基层协商民主的政治社会价值在省级政府发生了衰减。由于省级政府在中国政策执行链条中的中枢位置, 是中央指令和政治压力的传递者, 如果在该环节发生中断或者衰减, 那么基层协商民主的政治社会价值就很难传输下去了。

　　向地方政府施加政治压力是构建基层协商民主公共价值传递体系的关键, 需要以政治压力的传导输送基层协商民主的政治社会价值。也即以政治命令的方式迫使地方政府重视基层协商民主的执行问题, 以此实现基层协商民主的政治社会价值。为此, 党中央或中央政府对基层协商民主的执行需要有明确的政治指示, 把基层协商民主的落实确立为地方政府的政治任务。通过政治高压以保证地方政府忠实执行中央政策是压力型政府体制的一大特色, 为了保持政治压力的有效性, 对地方政府的切实监督又是非常必要的。当下的问题不是基层协商民主没有执行, 而是缺乏实质性执行, 不是没有扩散, 而是缺乏实质性的扩散。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》与《关于加强城乡社区协商的意见》两个政策文件颁布之后, 基层协商民主作为一个新鲜名词虽然在中国的政府体系内得到了逐级层层传达, 被各级政府官员知晓, 甚至许多地方政府制定了实施的制度与措施, 但这主要是一种文件式的执行和扩散, 并不说明基层协商民主已被真实采纳。因此, 对地方政府监督以保证基层协商民主的落实也是基层协商民主公共价值传递体系必不可少的组成部分。

　　第二, 基层协商民主执行的激励与考核体系。地方政府对基层协商民主政治社会价值的认知不足是一个不利因素, 基层协商民主对地方政府缺乏政策吸引力也是一个不利因素。由于基层协商民主是构成性政策以及程序性政策, 不直接涉及物质性的资源分配, 因此给地方政府带来的资源收益不大;同时, 由于目前包括基层协商民主在内的民主治理绩效不是官员晋升考核的重要依据, 基层协商民主对地方政府及其党政领导的执行激励也不强[29]。因此, 在构建基层协商民主的公共价值传递体系的同时, 也需要构建基层协商民主执行的激励与考核体系。针对目前基层协商民主政策收益不足的状况, 可以强化地方党政领导干部尤其是基层党政领导干部的晋升激励。

　　第三, 基层协商民主价值的生产与服务体系。基层协商民主是新时代人民群众美好生活的需要, 因此生产与创造基层协商民主的民主价值就是政府的责任与义务。为此, 我们需要在十九大新时代社会主要矛盾论断的指导下, 创新公共服务的理念与实践, 把基层协商民主作为一种公共产品向广大的基层提供以满足人民群众的生活需要。根据《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》 (国发[2017]9号) , 国家基本公共服务清单包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八个领域的81个项目。我们可以把这八个领域的项目称为传统的公共服务项目, 而把包括基层协商民主在内的民主、法治、公平、正义、安全与环境称为新型的公共服务项目, 尝试把它们纳入基本公共服务清单, 使之成为政府的公共责任。新型公共服务体系的建立有助于基层协商民主的制度化发展, 基层协商民主的民主价值以及其他公共价值的实现也就有了行动保障和制度保障。

　　第四, 基层协商民主公共价值实现的组织保障体系。目前, 我国还没有专门的公共价值管理机构, 也没有专门的协商民主实践的管理机构。从后者的角度看, 说明我国依然缺乏充分的协商民主实践的顶层设计。协商民主的实践需要一个专门的中央推进机构, 这样, 基层协商民主的执行及其政治社会价值的实现才能获得组织上的保障。组织保障的缺乏及其危害在地方的实践中已经显现。比如, “主管部门也是五花八门, 组织部、宣传部、统战部、政协、党委办公室都有, 大多为自发行为, 党委统一领导、部门牵头负责、各方面协调配合的工作格局尚未形成”[17]。缺乏组织保障也经常导致“人走政息”的局面。在中国的基层协商民主发展中, 重视协商民主的地方党政领导是一个重要的推动因素, 而一旦发生政治人事变动, 随着领导的离开, 基层协商民主就难以为继。因此, 建立一个统一的自上而下的基层协商民主实践的管理组织体系是一个值得探索的举措。

　　基层协商民主的公共价值管理体系也是党中央或中央政府指挥生产基层协商民主政治社会价值的管理体系, 通过这一体系促使基层协商民主的实现。其体系及其作用机制见图1所示。

　　图1

　　从图1来看, 基层协商民主的公共价值管理体现了向后筹划的逻辑。管理体系是围绕党中央或者中央政府的管理行动展开的 (即要素3) 。从图1中也可见, 由于角色不同, 中央和地方的任务侧重是不同的。党中央或者中央政府不是公共价值的直接生产者, 其首要任务是把基层协商民主的系列政治社会价值传递下去, 使价值链条不发生断裂或衰减。为了实现这一目标, 中央还需要建立对地方政府的监督、激励与考核体系。为此, 专门的协商民主建设的推进与执行机构是不可或缺的, 该机构负责整个协商民主体系的发展以及对地方政府的考核与监督。执行中央的指令是地方政府的中心任务, 因此对于地方政府来说, 其重点工作是基层协商民主政治社会价值的生产。所谓“生产”, 也即基层协商民主的有效供给并使之发挥民主功能, 进而实现群众路线与新型领导方式的作用并满足人民群众美好生活的民主需要。同时, 保持基层协商民主的制度化发展也是地方政府的重点任务。

　　5、 结论

　　公共价值管理为我国的基层协商民主实践提供了一个新视角, 在此视角之下, 我们发现了基层协商民主实践的一些新要素, 这些要素对于基层协商民主的实践是至关重要的。这些要素是围绕基层协商民主的政治社会价值展开的, 这些价值构成了基层协商民主的公共价值体系, 实现这些价值是国家治理的需要。为了实现这些价值, 必须完善基层协商民主的实践, 探索相应的改进措施, 因此, 公共价值管理为我国的基层协商民主实践打开了一个新思路。公共价值管理不是对基层协商民主政策执行的替代, 事实上, 公共价值管理是对目前基层协商民主政策执行的一个有益补充。因此, 本文的另一个建议是, 公共价值管理与政策执行相结合, 在政策执行过程中嵌入公共价值管理的观念与方法, 将更有利于基层协商民主的实践。

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　　注释：

　　1 穆尔的《创造公共价值:政府战略管理》已经由商务印书馆2016年出版, 本文的参考与引用均为英文版本。由于穆尔没有明确给出公共价值的定义, 本文关于穆尔观点的介绍多是对该书内容的综合, 因此未能一一作注。
　　2 《泽国镇参与式预算民主恳谈工作规程》系本文作者在泽国镇调研时所获得的材料。

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