摘    要：　2014年以来, 国家税务总局连续5年开展“便民办税春风行动”, 推出系列便民办税举措, 缩短办税流程, 简并涉税资料, 招招指向提升纳税人满意度, 增强纳税人获得感。多年来, 全国税务系统在纳税服务实践上, 积极运用“互联网+”, 改进纳税服务方式, 丰富纳税服务手段, 拓展便捷办税渠道, 在优化纳税服务体系中取得明显成效。但是对照“放管服”改革和优化税收营商环境的新要求、新形势, 在切实减轻征纳负担, 进一步优化和改进纳税服务等方面还存在较大的空间, 办税事项的“难点”“堵点”和“痛点”依然存在。2018年, 深化国地税征管体制改革, 党中央、国务院做出了省及省以下国地税机构合并的重大部署, 纳税服务格局出现重大变化, 纳税人的需求也呈现新特征, 优化纳税服务面临新的挑战。本文从探究纳税服务的内涵和理论依据下手, 剖析现阶段纳税服务存在的问题, 对新形势下优化纳税服务的路径提出意见建议。

　　关键词：　新形势; 税收; 纳税服务; 优化;
 

 

　　一、纳税服务的内涵

　　(一) 纳税服务的起源及发展

　　纳税服务的概念起源于美国。20世纪50年代, 美国联邦税务局通过一项帮助纳税人的计划, 开展一系列便利纳税人的行动, 如向纳税人寄申报表、延长工作时间等, 形成独具特色的纳税服务经验。该项行动取得了良好的效果, 提升服务质量和纳税人满意度, 并逐步扩大影响面到欧洲和北美的其他国家和地区。纳税服务逐渐成为世界各国税收征管的一项重要内容。

　　我国的纳税服务工作是伴随着改革开放和税收征管体制改革的工作展开的。1993年, 全国税制改革工作会议上第一次提出了“为纳税人服务”的理念, 并于1996年全国税收征管会议上得到确立。2001年修订的《税收征管法》正式确立了纳税服务的法律地位。2005年, 国家税务总局在全国范围内推出了“12366纳税服务热线”, 打造“听得见的纳税服务”品牌。2008年国家税务总局成立了纳税服务司, 纳税服务机构实体化, 确立了纳税服务与税收征管并重的管理模式, 纳税服务工作至此由最高部门统筹谋划, 进入一个迅速发展和逐渐完善的阶段。

　　(二) 纳税服务的涵义

　　纳税服务有广义和狭义之分。广义上是指国家和社会在纳税人履行法定纳税义务和正当行使权利过程中提供的所有措施和服务。服务主体包括立法部门、执法部门、司法部门和其他提供涉税服务的社会组织等。

　　本文研究的纳税服务是狭义的。其主体仅指税务机关。在国家税务总局印发的《纳税服务工作规范 (试行》 (国税发[2005]165号) 中, 将纳税服务界定为:“税务机关根据税收法律、行政法规的规定, 在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中, 向纳税人提供的服务事项和措施。”笔者认为纳税服务的内涵应从以下几个方面理解:

　　(1) 纳税服务的主体是税务机关。纳税服务是税务机关的法定义务, 实施主体除了纳税服务部门, 还包括其他征收、管理、检查和实施法律救济的所有部门。

　　(2) 服务的边界在于依法服务。纳税服务是属于行政服务范畴, 要依法依规执行, 有尺度、有标准、有底线。纳税服务的边界在于依法服务, 不是单纯为了服务而服务, 这是有别于企业营销过程中为消费者提供的服务, 也有别于社会中介机构为纳税人提供的涉税服务。

　　(3) 服务的内容包括了税收管理全过程。包括了税务机关在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中, 向纳税人提供的服务事项和措施, 要求管理和服务的和谐统一。

　　(4) 服务的主要目的是帮助纳税人正确履行纳税义务。满足纳税人合理需求, 切实有效地保护并实现其合法权益, 以便其正确、顺利、便捷地履行其纳税义务。

　　(5) 服务水平衡量税收治理能力的高低。纳税服务现代化是税收现代化的重要一环, 服务水平体现税收治理能力的高低。纳税服务发展至今, 已经取得普遍认识, 服务不单纯指那些浅层次、简单层面上的微笑服务和干净整洁的办税环境, 是税务机关在合理分析纳税人需求的基础上, 在纳税人依法履行纳税义务的过程中, 为纳税人提供的规范、全面、便捷、经济的服务, 其更多考量的是税务人依法服务、公平服务和效率服务的水平。

　　二、纳税服务的理论基础

　　(一) 治理理论

　　治理理论属于公共管理理论的范畴。进入20世纪90年代, 随着社会自治组织力量的不断壮大, 对公共生活发挥日益重要的作用, 理论界开始反思政府与市场、政府与社会的关系问题。治理理论是各国政府对经济、政治以及意识形态变化所作出的理论和实践上的回应。它关注管理国家经济和社会发展中权力的行使方式, 以及如何给予公民话语权, 如何在公共利益上做出决策。孙玉山, 刘新利在《推进纳税服务现代化营造良好营商环境——基于优化营商环境的纳税服务现代化思考》一文中指出, 纳税服务现代化作为一种重要的治理模式, 也应在治理理论的指导下推进发展。

　　(二) 新公共管理理论

　　新公共管理理论源于20世纪70年代。西方发达国家出现经济滞胀、政府公共服务效率低下等情况, 公共管理面临严峻的考验。以英、美为代表的发达国家兴起了一场诸如“重塑政府运动”改革, 提倡公共管理从行政管理转向服务管理, 由重视效率转向重视服务质量和顾客满意度, 引起了极大的社会反响。由此产生了一种新的政府管理模式, 就是新公共管理。新公共管理理论倡导以顾客为中心, 提高服务的品质;摒弃传统管理的束缚, 倡导改革和创新;注重产出后的成果, 追求绩效管理。新公共管理理论对我国纳税服务产生深远的影响, 不再视纳税人为监管对象, 而是服务对象, 树立了“以纳税人为中心”的服务理念, 从纳税人需求出发探索优化服务产品的提供, 以纳税人满意度评价服务的质效。

　　三、当前纳税服务工作现状及存在问题

　　(一) 纳税服务理念不统一

　　现阶段, 税务机关的纳税服务举措不可谓不多, 渠道、方式和内容越来越多样化, 多渠道的政策宣传铺天盖地, 但是纳税人满意度没有得到明显提高, 纳税服务就像陷入“滞胀”一样, 服务越来越辛苦, 纳税人满意度却停滞不前。究其原因, 主要还是纳税服务的理念上出问题。纳税服务最终走向何方, 需要有个清晰明确的纳税服务理念统一指引纳税服务工作。当前服务理念的不统一主要在于管理和服务孰轻孰重, 纳税人满意度和纳税人遵从度孰高孰低。

　　(二) 纳税服务边界不清

　　近年来, 税务机关从管理者转为服务者, 更加尊重纳税人, 倾听纳税人的需求, 纳税服务意识逐渐加强, 寓服务于管理的理念得到普遍认可。但是随着服务内容不断扩展, 服务手段不断丰富, 服务渠道不断优化, 纳税服务工作者的困扰也与日俱增, 纳税服务的边界模糊, 服务缺位和过度服务的现象还大有存在。主要有以下三个方面:一是纳税服务与纳税人义务的边界, 税务机关是否将纳税人应履行的义务揽在身上。二是纳税服务与中介服务的边界, 税务机关是否将应由社会提供的服务内容, 纳入了纳税服务的范畴。三是纳税服务与执法行为的边界。特别在执法争议的前端处理时, 会否出现用服务的柔性触碰甚至改变执法行为的确定性, 影响自由裁量权, 造成显失公平。

　　(三) 需求分析机制实效性不强

　　纳税人的需求是纳税服务的出发点和落脚点。需求具有层次性和不确定性, 呈现出动态变化的过程。不同的纳税人需求是不同的, 同一纳税人在不同时期的需求也是不同的。近年来, 税务机关越来越重视纳税人的需求管理, 很多地方建立了需求收集--需求分析--需求响应--持续改进的需求管理机制。但是实际上运行的效果未必乐观:需求收集渠道分散, 面对面征询、召开座谈会或者发放调查表等还是主要形式。需求分析的力量不足, 利用大数据和专业方法分析还不够成熟, 现有各种办税系统中躺着大量的数据, 受限于分析的能力和经验, 几乎没有深度再加工, 数据分析浅层次, 分析结果不够真实, 甚至以偏概全, 很难描绘出纳税人的需求图谱。需求管理运用出现两张皮, 需求响应、持续改进与纳税人的需求牛头不对马嘴, 偏离了方向。

　　(四) 服务内容集成不足

　　纳税服务最重要的目的是为了帮助纳税人依法正确履行纳税义务。服务的内容才是最重要也是最核心的部分。税务管理的“千针万线”最后都需要通过纳税服务渠道关联到纳税人身上。一个新的税收政策出台, 必然配套有相应的管理措施、规范流程、系统升级, 以及政策之间的衔接, 部门之间的配合, 都体现在纳税人办理相关涉税事项是否便利上。然而目前服务内容集成性不足, 政策、流程和系统没有形成无缝对接;政策确定性不足, 规范性文件繁多, 文件解读聊胜于无, 各地税务部门自行出台管理口径, 口径与口径之间存在差异, 基层执行底气不足;政策与操作系统的衔接滞后, 并经常有bug需要升级, 系统极少提供纠错机制, 不管是纳税人操作出错, 还是税务人员操作出错, 没有关于纠错纠偏的操作指引, 各地两眼一抹黑, 自行处理, 随意性很大。这样的政策、流程、系统经过简单物理组合后, 没有形成有机整体, 直接推送纳税人面前, 造成涉税事项割裂痕迹明显, 一个涉税事项往往变成多个事项, 一趟能解决的问题也常常变成要多趟解决, 多次往返办税服务厅。

　　(五) 办税系统不够便捷

　　随着信息技术的进一步发展, 人类享受着前所未有的优质便捷。近年来, 税务部门致力于“互联网+”和“大数据”的运用, 对涉税操作系统也进行了整合, 但是各种涉税软件依然繁多, 数据重复报送, 系统之间缺少互联互通和资源共享, 网上申报软件运行不稳定、升级宕机、申报操作不便捷、维护不及时、功能模块用户体验不高, 涉税提醒不清晰等等, 倒逼纳税人往返于办税服务厅。在2017年的全国纳税人满意度调查中, 网上申报软件指标得分最低, 纳税人最不满意的事项为网上申报软件的运行不稳定、填报不智能、系统不兼容、维护不及时, 导致纳税人体验不好。特别是国地税机构合并后, 原国税金三系统和原地税金三系统还亟待整合, 系统出错率还需要进一步降低, 各种特色软件还需要还有待进一步完善。

　　(六) 服务质效评价机制不够科学

　　目前纳税服务质效的评价方式有内部评价、外部评价和第三方评价。内部评价主要采用绩效考核来评价, 考核指标单一、考核方式简单, 缺少有效的激励机制和惩戒措施。比如对服务人员的考核主要侧重于工作量、办理时长, 不能全面体现服务人员的服务质效。外部评价主要是指纳税人评价, 一般针对服务态度方面。而这些评价主要针对局部的、微笑式, 浅层次的服务, 与体现纳税服务治理水平的内在评价要求还存在较大的差距。近年来, 国家税务总局委托第三方开展的纳税人满意度调查, 属于第三方评价的方式。从评价指标看, 都是指向当前纳税服务重点内容, 调查结果也能从一定程度上反映纳税服务的水平。但是这些指标主观性较强, 加上纳税人对指标的理解程度不一, 也会在一定范围内影响评价结果的客观性。

　　四、新形势下纳税服务面临的新任务

　　所谓新形势, 一方面是指当前我国经济形势发生变化, 经济运行稳中有变, 面临一些新问题新挑战, 外部环境发生明显变化, 中美贸易摩擦给中国经济发展带来不确定因素。财税政策作为国家经济调控乃至国家治理的重要手段, 其必然要随着经济形势的变动而相应变动。对纳税服务在服务实体经济、助力经济发展、优化营商环境等方面要求也更高。另一方面是指深化国地税征管体制改革, 省及省以下国税、地税机构合并, 纳税服务格局发生重要变化, 服务资源更加丰富, 服务的站位、要求和使命也将随之调整。

　　新形势必然面临新挑战, 给纳税服务带来新要求、新任务, 主要有以下几个方面:

　　(一) 税收管理和服务统一的新需求

　　(1) 税收管理模式统一的需求。国地税分设24年来, 慢慢形成各自的管理方式和管理习惯。虽然在前期的国地税合作中, 有浅层的融合, 但是在总体上还是存在较大差异。机构合并后, 纳税人希望享受更加公平的税收待遇, 要求执法标准能够统一, 比如行政处罚自由裁量权解读一致, 执行口径一致。

　　(2) 纳税成本更节约的需求。机构合并, 最大的预期是可以节约税收征管成本, 还可以大大节约纳税人的纳税成本。纳税人要求服务内容统一, 比如相同涉税事项只需提供一套资料, 适用相同的办税流程;纳税人希望能尽早实现办税系统的融合, 减少纳税人在办税服务厅窗口等候办理时长, 简化在网上税务局办理涉税事项的环节, 更加节约纳税成本。

　　(3) 处理疑难问题的个性化需求增多。国地税分设, 由于系统、政策解读、操作差异等各种原因, 造成部分纳税人的涉税事项未能得到妥善处理, 称之为历史疑难问题。从机构合并重大部署的消息公布后, 国地税业务合二为一, 纳税人希望这些疑难问题能尽快得到处理, 个性化需求急剧增加。

　　(二) 税收助力经济发展, 优化营商环境的新要求

　　当前我国经济运行稳中有变, 经济增长存在不确定因素。党中央、国务院加大力度下大决心优化营商环境, 引领经济发展、引导资本投资和产业升级、促进企业创新。要求财税政策在扩大内需和结构调整上发挥更大的作用。税制改革的进程不断加快, 个人所得税法的修订, 建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度;增值税立法, 研究推进房地产税改革等。纳税服务作为税收治理的重要环节, 在助力经济发展, 助力税制改革成果转化为纳税人获得感, 优化营商环境上有更多地提升。

　　(三) 服务升级, 构建现代化纳税服务体系的新目标

　　机构合并后, 将开启纳税服务一个新的历程, 两套机构和人员合为一套, 服务力量更强, 服务资源更加丰富。服务升级、格局再造, 省、市两级成立纳税服务中心, 12366机构实体化, 建设“能问、能查、能看、能听、能约、能办”的综合办税服务平台, 可以更好地为纳税人提供更加优质高效的服务。构建优质便捷的纳税服务体系, 统一纳税服务理念、完善纳税服务制度体系、做优纳税服务平台、全面提升纳税服务队伍素质, 进一步推进纳税服务现代化。

　　五、新形势下优化纳税服务若干建议

　　(一) 明晰纳税服务理念, 提升税法遵从度

　　纳税服务作为联结纳税人和税务机关的桥梁, 一方面要收集纳税人需求, 维护纳税人的正当权利, 提升纳税人满意度;另一方面要宣传税法知识, 维护税法的严肃性, 提升税法遵从度。在服务和管理, 纳税人满意度和税法遵从度之间, 一直都有孰轻孰重的争议。笔者认为, 税务机关的天职是收税, 是代表国家执行税法。可以说, 没有税收管理也就没有纳税服务的依托, 服务寓于管理之中, 服务又是实现管理的重要手段。纳税人满意度的前提是税收公平和效率, 只有实现税法遵从和社会共治, 才是人民想要的满意, 才是纳税人真正的满意。“始于纳税人需求, 基于纳税人满意, 终于纳税人遵从”, 从纳税人的需求发端, 以税法遵从为奋斗目标, 这样的服务理念契合了新形势下纳税服务的职责定位、目标任务和发展前景, 彰显了“以纳税人为中心”+“依法服务”的本质要求。

　　统一清晰明确的纳税服务理念, 并要一以贯之践行好。服务理念不是贴在墙上, 挂在嘴上, 而应该付诸实践;不仅仅是纳税服务部门的理念, 还应该在税收征收、管理、稽查和实施法律救济等各个环节的服务理念;不仅仅是上级税务机关指导时使用的理念, 还应该是各级税务部门执行的准绳。

　　(二) 提升纳税服务站位, 厘清纳税服务边界

　　2001年修订的《税收征收管理法》明确了税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规, 普及纳税知识, 无偿地为纳税人提供纳税咨询服务。对纳税服务的范围界定还太局限, 无法体现纳税服务在税收现代化建设中应发挥的重要作用。建议适时修订《税收征收管理法》, 明确纳税服务职责范围、作用地位, 提升纳税服务站位;厘清纳税服务边界, 税务机关和涉税服务专业机构之间各司其职, 不越位也不缺位, 满足纳税人涉税服务需求。

　　(三) 大数据集成与分析, 绘制纳税人需求图谱

　　国地税机构合并后, 各应用系统面临整合, 业务流程需要重新梳理, 这是完善需求分析机制的良好契机。一是数据集成。加快各应用系统的联通, 特别是原国税金三系统和原地税金三系统之间, 社保费的特色软件与金三系统之间, 纳税人申报和开票软件之间等, 实现数据共享和集成。二是分析预判。提高分析水平和能力, 准确预判纳税人的需求时点、需求层次、需求类别, 形成纳税人个性化的“服务需求图谱”, 为服务的供给侧注入能量, 增强需求分析机制的实效性。三是需求响应。一般性的纳税需求响应上, 以便利纳税人办税为目标, 尽量避免“木桶”短板, 提高响应的及时性、针对性和有效性;在个性化的纳税需求响应上, 可以有倾向性, 结合风险管理, 合理配置服务资源, 着眼服务质效, 以此提升精准服务水平。

　　(四) 服务内容确定, 增强纳税服务的部门协同

　　(1) 税收政策确定。税收政策的确定性是对纳税人权益最大的保护, 也是对纳税服务质效最有力的保障。避免出现纳税人从事相同业务适用不同的税率, 减少政策不确定造成的执行差异。

　　(2) 服务流程确定。目前的涉税事项是按照税收管理的要求, 梳理出的办税流程, 比如纳税人领用发票, 对于纳税人是一个事项, 却对应涉税多个事项, 包括票种核定、最高开票限额行政许可、发票发行和发票发放等。那么买票就可以衍生出多种的流程, 如果纳税人在部分资料不齐全时, 可以全部不启动以上多个事项的流程, 也可以启动部分事项, 有的地方还可以实行容缺预审机制, 全部办结。流程标准不确定给纳税人造成困扰, 可能还会认为税务人员在寻租。

　　(3) 办税结果确定。增加部门间的协同, 特别是政策管理部门、信息技术部门和纳税服务部门之间, 税收政策通过系统操作转化为办税结果。办税结果不因操作人员不同、审批人员不同而产生差异, 具有结果的确定性。

　　(五) 优化用户体验, 建设强大稳定的办税系统

　　(1) 纳税人端:一是在网上申报软件中, 实现申报表的自动填写和数据比对, 提供风险点的自动提醒功能;提供更正申报表和补缴税款的服务, 对正在提交申报表和缴纳税款的纳税人提供即时咨询服务;二是减少和整合完善各类涉税软件, 加强软件之间互联互通和资源共享, 减少重复报送数据和资料;三是提供及时有效的软件技术服务, 从优化用户体验入手, 改进和完善软件相关功能, 保持软件运行的稳定性;四是完善应急管理, 办税软件出现突发情况时, 税务部门能在第一时间快速反应, 并及时对外发布公告。

　　(2) 税务端:一是系统运用与税收政策、服务措施真正衔接。比如新办纳税人13项套餐, 本意是缩短新办纳税人办理时长, 但是在金三系统中, 不能实现一表集成, 办税服务厅工作人员依然需要一个个涉税事项依次完成, 纳税人依然要在前台等候工作人员的操作;二是增加系统操作提醒功能。比如说, 纳税人有逾期未申报的行为, 当其进行下个或者以后属期申报时, 应有强制提醒信息, 以免由于没有及时发现而导致该违法违章行为的后果更加严重;三是加强对软件使用的操作培训。事先发布软件使用操作手册, 要规范对内的操作指引, 特别是要明确纠错、异常情况的处理路径, 提升业务操作的准确性。四是建立问题直通机制。减少反映和解决问题的中间环节, 畅通问题反馈渠道。

　　(六) 完善考核考评和激励机制, 建设以人为本的纳税服务文化

　　(1) 完善考核考评和激励机制。考核考评要突出纳税服务的目标、导向和阶段性重点工作, 指标设计应以量化为主, 加上定性指标, 注重实效、便于操作, 又是客观公正。在考核中, 要理性看待纳税服务投诉和问责, 给以纳税服务工作者正确的指引和合理的心理预期。完善多元化激励机制。激励很重要但却从来都不是一件容易做好的事情。每个工作人员有着不同的需求、性格和技能, 每个人的期望值不同, 想法也截然不同, 激励的要求也不同, 完善多元化激励机制, 留住高绩效的优秀人才。

　　(2) 建设以人为本的纳税服务文化。目前服务的标准越来越高, 监督考核越来越严, 纳税服务却一直在路上, 税收政策和操作流程不断变动, 学习和服务的压力、360度无死角监控的压力、动辄问责的压力, 这些都能影响到服务的质效。因此, 要加强人文关怀, 建设以人为本的纳税服务文化, 既要严管也要善待, 做好服务人员的心理疏导, 减少服务压力和焦虑, 给以适当的容错和纠错机制, 保护纳税服务工作者的工作积极性。

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